Αρχή 3 Σ.τ.Ε. 1098/2011, Δ΄ Τμήματος 7μ. 3/5/2011
Η αυτοδίκαιη εκ του νόμου παράταση της θητείας των μελών των ανεξαρτήτων αρχών «μέχρι το διορισμό νέων» (άρθρο 3 παρ. 2 εδ. τελευταίο ν. 3051/2002), είναι ανεκτή μόνον για εύλογο χρονικό διάστημα, το οποίο κρίνεται κατά τις εκάστοτε συντρέχουσες περιστάσεις, ενώ μετά την πάροδο του ευλόγου χρόνου η ανεξάρτητη αρχή δεν διαθέτει νόμιμη συγκρότηση (Σ.τ.Ε. 1098/2011, Δ΄ Τμήματος 7μ.).
Με την 1098/2011 απόφαση του Δ΄ Τμήματος του Δικαστηρίου, κρίθηκαν τα εξής: Κατά την έννοια του άρθρου 101Α του - αναθεωρηθέντος με το Ψήφισμα της 6ης Απριλίου 2001 της Ζ΄ Αναθεωρητικής Βουλής των Ελλήνων - Συντάγματος, το οποίο προβλέπει ότι τα μέλη των συνταγματικώς κατοχυρωμένων ανεξάρτητων αρχών (μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται, κατά το άρθρο 15 παρ. 2 Σ., και το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης) επιλέγονται από τη Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής, με ομόφωνη απόφαση ή, τουλάχιστον, με την αυξημένη πλειοψηφία των 4/5 των μελών του οργάνου αυτού, με συγκεκριμένη διαδικασία, εντός ορισμένων χρονικών ορίων, ορίζονται δε για «ορισμένη θητεία», είναι μεν ανεκτή η συνέχιση λειτουργίας των εν λόγω αρχών μετά τη λήξη της θητείας των μελών τους και μέχρι την επιλογή των νέων, μόνον όμως για εύλογο χρονικό διάστημα, το οποίο κρίνεται κατά τις εκάστοτε συντρέχουσες περιστάσεις.
Τούτου έπεται ότι, μετά την πάροδο του ευλόγου χρόνου, το Σύνταγμα δεν ανέχεται πλέον την παράταση της θητείας των μελών της ανεξάρτητης αρχής, η δε ανεξάρτητη αρχή δεν διαθέτει, από το χρονικό αυτό σημείο και μετά, νόμιμη συγκρότηση. Ως εκ τούτου, και η ρύθμιση του τελευταίου εδαφίου της παρ. 2 του άρθρου 3 του ν. 3051/2002 (Α΄220) - εκτελεστικού νόμου του άρθρου 101Α του Συντάγματος - κατά την οποία «η θητεία των μελών των ανεξάρτητων αρχών παρατείνεται αυτοδικαίως μέχρι το διορισμό νέων», πρέπει να ερμηνευθεί με την αυτή, συνάδουσα προς το Σύνταγμα, έννοια, ότι, δηλαδή, επιτρέπει την παράταση της θητείας αυτών μόνον επί εύλογο χρόνο και μόνο για εύλογη αιτία. Αντίθετη εκδοχή θα αποσυνέδεε την ύπαρξη και την λειτουργία της ανεξάρτητης αυτής διοικητικής αρχής από την συγκεκριμένη συνταγματική της βάση.
Εν προκειμένω, στη σύνθεση του ΕΣΡ που εξέδωσε την προσβαλλόμενη, από 13.2.2007, απόφαση, μετείχαν οι Ι. Λασκαρίδης, Ε. Δεμίρη και Γ. Παπακώστας, η τετραετής θητεία των οποίων είχε ήδη λήξει από τον Ιούνιο του 2006, χωρίς να έχουν ακόμη ορισθεί, κατά τον κρίσιμο χρόνο έκδοσης της προσβαλλόμενης πράξης (13.2.2007), τα νέα μέλη του ΕΣΡ. Η μη επιλογή των νέων μελών του ΕΣΡ από τη Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής και η παράταση της θητείας των παλαιών μελών επί 8 και πλέον μήνες μετά τη λήξη της θητείας τους υπερβαίνουν τον εύλογο χρόνο κατά τον οποίον θα ήταν συνταγματικώς ανεκτή η εν λόγω παράταση. Ως εκ τούτου, το ΕΣΡ έλαβε την προσβαλλόμενη απόφαση υπό μη νόμιμη συγκρότηση, κατά τα βασίμως προβαλλόμενα, για το λόγο δε αυτόν, η κρινόμενη αίτηση πρέπει να γίνει δεκτή, παρέλκει δε ως αλυσιτελής η έρευνα των λοιπών λόγων. Αν και, κατά την άποψη του Συμβούλου Ηρακλή Τσακόπουλου, προς την οποία συντάχθηκαν και οι Παρέδροι Μαρία Σωτηροπούλου και Ιω. Μιχαλακόπουλος, το Σύνταγμα επιτάσσει την αδιάλειπτη άσκηση των αρμοδιοτήτων των ανεξάρτητων αρχών.
Ειδικώς δε, καθ’ όσον αφορά το ΕΣΡ, το Σύνταγμα αναθέτει στην αρχή αυτή τις αρμοδιότητες ελέγχου των ραδιοτηλεοπτικών μέσων και επιβολής κυρώσεων, προς το σκοπό να πραγματωθούν, κατά το άρθρο 15 Σ., οι σκοποί της αντικειμενικής πληροφόρησης, της εξασφάλισης ποιοτικής στάθμης των προγραμμάτων και της πολιτιστικής ανάπτυξης της χώρας, αλλά και προκειμένου να διαφυλαχθεί ο σεβασμός της αξίας του ανθρώπου [που ανάγεται σε πρωταρχική υποχρέωση της Πολιτείας, κατά το άρ. 2 παρ. 1 Σ.], της παιδικής ηλικίας και της νεότητας [που τελούν ομοίως υπό την προστασία του Κράτους, κατά το άρθρο 21 παρ. 1 και 3 Σ.]. Κατά την άποψη, συνεπώς, αυτή, η παράταση της θητείας των μελών ανεξάρτητης αρχής είναι επιτρεπτή, κατά την έννοια του Συντάγματος (και του νόμου), επί όσο χρόνο δεν έχουν ακόμη ορισθεί τα νέα μέλη, αδιαφόρως εάν τυχόν έχει παρέλθει ο εύλογος προς τούτο χρόνος. Και τούτο διότι, σε περίπτωση υπέρβασης του ευλόγου χρόνου εκ μέρους της Διασκέψεως των Προέδρων στην επιλογή των νέων μελών, η εκδοχή ότι οι ανεξάρτητες αρχές στερούνται πλέον νόμιμης συγκρότησης οδηγεί στην αδυναμία λειτουργίας τους, ειδικώς δε προκειμένου περί του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης, στην ανυπαρξία ελέγχου των ραδιοτηλεοπτικών μέσων και στο μη κολασμό των ενδεχομένων παραβάσεων, δηλαδή σε αποτέλεσμα που δεν συνάδει με τον προεκτεθέντα σκοπό του Συντάγματος.
Κατά την άποψη της μειοψηφίας, το ΕΣΡ δεν εστερείτο, στις 13.2.2007, νόμιμης συγκροτήσεως εκ του ότι δεν είχαν ακόμη επιλεγεί τα νέα μέλη και ότι συνεχιζόταν η θητεία των ως άνω μελών, των οποίων η θητεία είχε λήξει τον Ιούνιο του 2006· κατά την ειδικότερη δε άποψη των Παρέδρων, σε κάθε περίπτωση, το χρονικό διάστημα των 8 μηνών που μεσολάβησε μεταξύ της λήξης της θητείας αυτών και της έκδοσης της προσβαλλόμενης πράξης παρίσταται εύλογο, ενόψει και των αντικειμενικών δυσχερειών επιλογής των νέων μελών από την αυξημένη πλειοψηφία των 4/5 των μελών της Διάσκεψης των Προέδρων, οργάνου πολυπληθούς και αποτελούμενου από το σύνολο των κοινοβουλευτικών δυνάμεων.
Το ΕΣΡ στο επίκεντρο κρίσιμων αποφάσεων (απο την ΚΑΘΗΜΕΡΙΝΗ)
Toυ Αλεξανδρου Oικονομου*
Μια απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας (1098/2011) επανέφερε περί τα τέλη Απριλίου στην επικαιρότητα το θέμα της μεγάλης καθυστέρησης στην επιλογή των μελών των Ανεξάρτητων Αρχών από τη Διάσκεψη των Προέδρων, ένα διακομματικό συλλογικό όργανο της Βουλής. Το ανώτατο διοικητικό δικαστήριο, βασιζόμενο σε συνταγματική διάταξη (άρθρο 101Α) που ορίζει ότι η θητεία των μελών των ανεξάρτητων αρχών είναι ορισμένου χρόνου, έκρινε ότι διάταξη νόμου που παρατείνει τη θητεία αυτή πέρα από ένα εύλογο χρονικό διάστημα είναι αντισυνταγματική. Κατά συνέπεια, ακυρώθηκε απόφαση - χρηματικό πρόστιμο του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης, επειδή για ορισμένα από τα πρόσωπα που συμμετείχαν στην επταμελή Ανεξάρτητη Αρχή η τετραετής θητεία είχε λήξει προ οκταμήνου.
H δημοσιογραφική πένα εύστοχα την χαρακτήρισε «απόφαση - βόμβα» διότι, εάν το ίδιο σκεπτικό ακολουθηθεί και από άλλους σχηματισμούς του ίδιου δικαστηρίου (η απόφαση εκδόθηκε με μειοψηφία των τριών εκ των επτά δικαστών), κάτι το οποίο είναι πολύ πιθανό, απειλείται η νομική ισχύς αρκετών δεκάδων αποφάσεων του ΕΣΡ που έχουν προσβληθεί (ή αναμένεται να προσβληθούν) δικαστικά. Αυτό που μας προβληματίζει δεν είναι βέβαια η αδυναμία των πολιτικών προσώπων να επιλέξουν τα μέλη της Ανεξάρτητης Αρχής ή η απρονοησία εκείνων που, ενώ γνώριζαν τον κίνδυνο ακυρότητας των πράξεων του ΕΣΡ, δεν έπραξαν τίποτα για να τον αποτρέψουν. Ούτε πάλι θα έλυνε το πρόβλημα η βελτίωση της διαδικασίας ενώπιον της Διάσκεψης των Προέδρων, όπως π. χ. η έγκαιρη κίνηση της διαδικασίας αντικατάστασης μελών και η πλήρης δημοσιότητα και διαφάνεια ως προς τα προτεινόμενα πρόσωπα με διαδικασία ακροάσεως αυτών, έτσι ώστε να αποδεικνύεται η επάρκειά τους.
Για όσους παρακολουθούν από καιρό την πλέον των είκοσι ετών πορεία της Ανεξάρτητης Αρχής, αυτό που προέχει αυτήν τη στιγμή είναι η ουσιαστική αναβάθμισή της. Χρειάζονται πλέον νέοι κανόνες ως προς τις αρμοδιότητες του ΕΣΡ και ως προς τα πρόσωπα που το συγκροτούν.
Για τον μέσο Ελληνα, το ΕΣΡ είναι γνωστό για έναν και μοναδικό λόγο: επειδή επιβάλλει πρόστιμα στα κανάλια. Η εικόνα αυτή του Συμβουλίου βρίσκεται σε ευθεία αντίθεση με τον συνταγματικό του ρόλο και με το εύρος των αρμοδιοτήτων που του έχουν ανατεθεί. Σε όλες τις χώρες που λειτουργούν αντίστοιχες Ανεξάρτητες Αρχές η επιβολή κυρώσεων εμφανίζεται ως έσχατο εργαλείο. Προέχει η διαμόρφωση εξειδικευμένων κανόνων, σε ορισμένες περιπτώσεις σε συνεργασία με τους εποπτευόμενους φορείς, η διαρκής αξιολόγηση του υφιστάμενου νομοθετικού πλαισίου και των δεδομένων της αγοράς και η έγκαιρη προσαρμογή των κανόνων στις ραγδαίες τεχνολογικές εξελίξεις. Εφόσον πρέπει να επιβληθεί κύρωση, τότε αυτή οφείλει να είναι τόσο βαριά ώστε να αποτρέπει τον παραβάτη να επαναλάβει το λάθος του.
Στη χώρα μας, με την ευθύνη όλων των μέχρι σήμερα κυβερνήσεων, το ΕΣΡ δεν διαθέτει ουσιαστικές εξουσίες διαμόρφωσης κανόνων και άρα δεν μπορεί να παρέμβει ρυθμιστικά στον τομέα που εποπτεύει. Η αδειοδότηση των ραδιοφωνικών σταθμών δεν προχωρεί επειδή η διαμόρφωση των χαρτών συχνοτήτων (που προηγείται της αδειοδότησης) βρίσκεται στα χέρια της κυβέρνησης, ενώ στη μείζονα εξέλιξη της μετάβασης από την αναλογική στην επίγεια ψηφιακή τηλεόραση το ΕΣΡ παραμένει παθητικός θεατής των πρωτοβουλιών των τηλεοπτικών σταθμών. Ως προς τους κανόνες δεοντολογίας, η Ανεξάρτητη Αρχή δεν έχει αυτόνομη κανονιστική αρμοδιότητα, ενώ οι κανόνες της πολυφωνίας, ιδιαίτερα κατά τις προεκλογικές περιόδους, διαμορφώνονται από τα ίδια τα πολιτικά κόμματα.
Απαιτείται γενικότερα μια αλλαγή νοοτροπίας ως προς την άσκηση της νομοθετικής πολιτικής στον χώρο των μέσων ενημέρωσης. Ο ρόλος του νομοθέτη (πρακτικά: της κυβέρνησης) είναι να διαμορφώνει κανόνες δικαίου γενικά διατυπωμένους, η εξειδίκευση και η εφαρμογή των οποίων να ανήκει στις ανεξάρτητες αρχές (ΕΣΡ και ΕΕΤΤ). Μόνον έτσι θα μπορέσει το ΕΣΡ να δρα ανεξάρτητα από την κυβέρνηση, να δικαιολογήσει θεσμικά την ύπαρξή του και να εκπληρώσει αποτελεσματικά τους συνταγματικούς σκοπούς του.
Ως προς τα πρόσωπα, όσοι μέχρι σήμερα έχουν επιλεγεί ως μέλη του ΕΣΡ αγνοούν (πλην ελαχίστων εξαιρέσεων) τη λειτουργία του ραδιοτηλεοπτικού συστήματος. Το παράδοξο αυτό φαινόμενο έρχεται σε αντίθεση με τη θεμελιώδη νομιμοποιητική αρχή λειτουργίας των Ανεξάρτητων Αρχών, δηλ. την επιστημονική - επαγγελματική εξειδίκευση των μελών τους στο έργο που αναλαμβάνουν, κάτι που δεν ισχύει για τους επικεφαλής της παραδοσιακής δημόσιας διοίκησης (δηλ. τους υπουργούς και τους υφυπουργούς) που νομιμοποιούνται αποκλειστικά και μόνο από την ψήφο του ελληνικού λαού.
Ανασταλτικοί παράγοντες στην αποτελεσματικότητα του έργου της Αρχής είναι ακόμη η μερική απασχόληση των μελών στο έργο τους και το γεγονός ότι η συντριπτική πλειοψηφία των μελών ανήκει στην κατηγορία των συνταξιούχων.
Οι προτάσεις για αλλαγές ως προς το καθεστώς των μελών θα περιελάμβαναν μείωση αριθμού μελών από επτά σε πέντε, υποχρέωση γνώσης του αντικειμένου για τον ορισμό του μέλους, πλήρη και αποκλειστική απασχόληση όλων των μελών, θέσπιση ορίου ηλικίας.
Συνοψίζοντας, η πρόσφατη απόφαση του ΣτΕ επέφερε ένα σημαντικό πλήγμα στην αξιοπιστία του ΕΣΡ. Μια πιο προσεκτική ματιά στις εξελίξεις επιβάλλει την ανάγκη να διαμορφωθεί μια ισχυρή και αξιόπιστη Ανεξάρτητη Αρχή για να οργανώσει και να εποπτεύσει την εφαρμογή του νόμου. Αυτό είναι το βαθύτερο μήνυμα της απόφασης του ΣτΕ. Υπάρχει κάποιος πολιτικός για να το ακούσει;
* Ο κ. Αλέξανδρος Οικονόμου, Δ. Ν. είναι δικηγόρος, ειδ. επιστήμονας ΕΣΡ.
Αναρτήσεις
